Éditions Sorman

Les députés Mme Mathilde Hignet et M. Bastien Marchive ont déposé un rapport d’information sur la mise en application de l’objectif ZAN (rapport n° 2464 enregistré le 10 avril 2024,https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/rapports/cion-eco/l16b2464_rapport-information). Ce rapport trouve son origine dans le principe inscrit au sein du règlement de l’Assemblée nationale en vertu duquel six mois après le vote d’une loi son rapporteur et un rapporteur appartenant à un groupe d’opposition doivent présenter un rapport sur son application. La loi qui nous intéresse ici n’est autre la loi du 20 juillet 2023 qui amende l’objectif ZAN adopté dans la loi climat et résilience de 2021. Le texte devait faire l’objet de deux textes d’application, à savoir un décret relatif à la commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols (qui a été publié en novembre 2023) et un arrêté devant fixer la liste des projets d’envergure nationale retirés de l’enveloppe régionale. Le ministre de la Transition écologique vient de publier un arrêté comportant deux nouvelles listes. La première recense les projets d’envergure nationale ou européenne (PENE) qui présentent un intérêt général majeur et qui sont prêts à être réalisés. Ces projets sont au nombre de 167, pour un total de 11 872 hectares de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF). La seconde liste détermine les PENE dont la réalisation n’est pas encore certaine et comporte 257 projets. La consommation d’espaces naturels et agricoles (ENAF) n’est pas chiffrée pour cette dernière liste (sur le projet d’arrêté : https://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/projet-d-arrete-relatif-a-la-mutualisation-a3013.html?lang=fr).
La loi de 2023 a retardé les délais dans lesquels les objectifs ZAN doivent être intégrés dans les documents d’urbanisme : le 22 février 2027 pour le Scot, le 22 février 2028 pour le PLU et la carte communale.

Les précisions apportées sur la territorialisation des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols

Le conseil régional fixe les objectifs de réduction de l’artificialisation dans le SRADDET en fonction des territoires. Il doit tenir compte des efforts de réduction de l’artificialisation ou de la consommation d’ENAF déjà réalisés (art. R. 4251-3 CGCT) qui sont évalués selon le nombre d’emplois et de ménages accueillis par hectare consommé ou artificialisé et en prenant en considération un certain nombre de critères, parmi lesquels figurent :
– l’équilibre du territoire, incluant les enjeux relatifs au désenclavement des communes rurales ainsi que les particularités des communes littorales et des zones de montagne ;
– l’adaptation des territoires exposés à des risques naturels ou la recomposition des communes exposées au recul du trait de côte ;
– les enjeux de maintien et de développement des activités agricoles.
Le SRADDET n’a plus l’obligation de comporter des objectifs chiffrés, même s’il peut toujours le faire. Une circulaire du ministre publiée le 2 février 2024 et adressée aux préfets (la circulaire du 31 janvier 2024 relative à la mise en œuvre de la réforme vers le « zéro artificialisation nette des sols ») les invitait à désigner avant le 9 février 2024 un référent territorial pour la mise en œuvre du ZAN, notamment pour suivre l’évolution des documents de planification et d’urbanisme. Dans sa circulaire, le ministre indique que l’appréciation du rapport de compatibilité entre les documents de planification et d’urbanisme doit se faire en tenant compte d’« une marge d’appréciation dans l’atteinte de l’ensemble des objectifs fixés », dont celui de réduction de la consommation d’ENAF. La possibilité d’autoriser un dépasse- ment sans justification spécifique allant jusqu’à 20 %, est mentionnée, de même que l’objectif de « mutualisation de la consommation d’espaces induite par les projets d’envergure nationale et européenne d’intérêt général majeur ».
Les parlementaires constatent que les régions avaient toujours des difficultés à adopter leur SRADDET conformément au délai prescrit (novembre 2024) et dans l’attente de l’arrêté donnant la liste des projets d’intérêt national et européen.

Un besoin de formation

Les parlementaires ont consulté les élus locaux. Une récente enquête du groupe SCET sur la mise en œuvre du ZAN (intitulée « Objectif ZAN. Le temps de la mise en en action(s) », décembre 2023) relève ainsi - parmi les quatre constats principaux -, que « les dirigeants publics et privés ont pris conscience des enjeux du ZAN mais ne sont pas encore suffisamment outillés pour en décliner la mise en œuvre opérationnelle ». Il est pourtant fondamental que ces derniers puissent s’approprier toutes les dispositions législatives et réglementaires à déployer pour respecter l’objectif ZAN. Afin de répondre à ces besoins, la circulaire du 31 janvier 2024 précitée prévoit plusieurs dispositifs à la fois de formation dans les centres de valorisation des ressources humaines (CVRH) en partenariat avec le Centre national de la fonction pu- blique territoriale (CNFPT), et de mobilisation du réseau « Planif Territoires ». Le ministère indique qu’une formation à distance (« MOOC ») va également être mise à la disposition des services déconcentrés et des collectivités d’ici l’été 2024.

Les difficultés de la comptabilisation de l’artificialisation dans les ZAC

Lors des débats sur la proposition de loi, l’Assemblée nationale avait supprimé une disposition, introduite par le Sénat (article 12 bis de la proposition de loi), qui précisait que la consommation d’ENAF résultant de travaux de constructions, d’aménagements ou encore d’installations réalisés au sein d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) et dont l’acte de création est intervenu avant le 22 août 2021 – date de promulgation de la loi Climat et résilience –, n’est pas décomptée sur la période 2021-2031 au titre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols mais bien au titre de la période 2011-2021. En d’autres termes, les terres ont été considérées comme artificialisées au cours de la période 2011-2021, c’est-à-dire dès la création de la ZAC. Ils servent de références au calcul de la réduction de moitié. Or, le gouvernement a refusé cet amendement : il estimait effectivement que la question relevait du domaine réglementaire, tout en indiquant qu’il partageait l’ambition de cet article pour les ZAC et que la règle serait « précisée par le biais d’une instruction technique du ministère ».
Pourtant la circulaire du 31 janvier 2024 précise que l’élément déclencheur de la comptabilisation d’ENAF « n’est pas l’acte administratif de création ou de réalisation d’une ZAC, mais le démarrage effectif des travaux ».

La conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols

Elle remplace la conférence des SCoT créée par la loi de 2021. Sa composition assure une représentation équilibrée des territoires urbains, ruraux, de montagne et du littoral.
L’article L. 1111-9-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit deux cas de figure pour la composition de cette conférence :
– soit elle est fixée par délibération du conseil régional, sur avis conforme de la majorité des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents en matière de PLU et des conseils municipaux des communes n’ayant pas transféré leur compétence en matière de PLU. Dans ce cas, la commission doit comprendre au moins un représentant de chaque département du périmètre régional, qui siège à titre consultatif ;
– soit, si aucune proposition n’est faite par le président du conseil régional pour la composition de cette commission ou à défaut d’avis conforme des EPCI et des conseils municipaux concernés, la composition et le nombre de membres de cette conférence sont régis par l’article L. 1111-9-2 du CGCT. Une majorité de régions a choisi cette solution par défaut.
La commission peut se réunir sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols à l’initiative de la région ou d’un établissement public porteur de SCoT. Elle a également la faculté de transmettre des analyses sur ce sujet à l’État et de consulter, le cas échéant, les personnes publiques associées (PPA).

Les projets d’envergure régionale

Le décret n° 2023-1097 précité apporte certaines précisions sur les modalités de décompte des projets d’envergure régionale. En particulier :
– Il est explicitement indiqué que le fascicule des règles générales du SRADDET pourra réserver une part de consommation d’espaces ou d’artificialisation des sols pour des projets d’envergure régionale (art. R. 4251-8-1-II 3e CGCT).
– Une part d’artificialisation peut être réservée, au niveau régional, pour une liste de projets de construction ou d’extension de constructions ou d’installations nécessaires aux exploitations agricoles lorsqu’ils contribuent aux objectifs et orientations prévus dans le schéma directeur régional des exploitations agricoles (art. R. 4251-3-I-6, CGCT ). La notice de ce même décret précise également que « pour la première tranche de dix ans (2021-2031), les constructions ou installations à destination d’exploitations agricoles qui sont réalisées dans les espaces agricoles ou naturels n’emportent généralement pas de création ou d’extension d’espaces urbanisés et donc de consommation de ces espaces ».
Les listes de projets d’envergure régionale sont transmises pour avis aux présidents des établissements publics porteurs de SCoT, aux EPCI à fiscalité propre compétentes en matière de PLU ainsi qu’aux maires et aux présidents des conseils départementaux concernés territorialement. Leur avis est réputé favorable s’il n’est pas rendu dans un délai d’un mois.

La garantie communale

On sait que la loi de 2023 garantit que chaque commune pourra artificialiser 1 hectare dans les dix prochaines années. Il doit être tenu compte de la « garantie communale » pour décliner les objectifs du ZAN, tant dans le fascicule de règles générales du SRADDET que dans le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCoT (art. 4 décret n° 2023-1097). Or il n’est pas toujours aisé d’intégrer cette contrainte, notamment pour les régions qui disposent de nombreuses communes concernées. La semaine dernière, Laurent Wauquiez, président de la région Auvergne-Rhône-Alpes a réitéré son opposition à l’objectif ZAN. Il estimait en effet que le ZAN allait à l’encontre de la volonté de réindustrialisation affichée par le gouvernement.

Michel Degoffe le 30 mai 2024 - n°478 de Urbanisme Pratique