Éditions Sorman

La mise en place de l’objectif ZAN exige d’identifier les espaces urbanisés et ceux qui ne le sont pas. Selon l’interprétation qui prévalait jusqu’ici, on considérait que, pour la première période de mise en place de l’objectif ZAN (2021-2031), les parcelles classées par la commune en espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) devaient être qualifiées d’espace non urbanisé. Saisi par la ville de Cambrai (Nord), le Conseil d’État vient d’en juger autrement : la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers doit se définir comme la création ou l’extension effectives d’espaces urbanisés. Le classement ne suffit donc pas. La commune de Cambrai attaquait un fascicule publié sur le site du ministère de la Transition écologique. Le Conseil d’État est parti des termes de la loi de 2021 : « la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers est entendue comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné » (art. 194-III-5e loi de 2021 modifiée en 2023). Par ailleurs, le décret d’application (art. R. 101-1 du Code de l’urbanisme) précise que pour le calcul du solde entre les surfaces artificialisées et celles désartificialisées, « les surfaces sont qualifiées dans ces catégories selon l’occupation effective du sol observée et non selon les zones ou secteurs délimités par les documents de planification et d’urbanisme » (art. R. 101-1, Code de l’urbanisme).

Un espace n’est pas considéré comme urbanisé en fonction de son classement mais de son utilisation effective

Précisant cette définition, le fascicule indiquait que « le bilan de la consommation effective d’ENAF correspond au décompte de la transformation effective d’ENAF en espaces urbanisés par un processus d’urbanisation observé sur le terrain entre deux dates (par exemple entre début 2011 et fin 2020). Sa mesure est indépendante du zonage réglementaire des PLUi ou des cartes communales. Pour élaborer le bilan, un ENAF est considéré comme consommé à compter du démarrage effectif des travaux (de construction, d’aménagement, etc.), et non à partir, par exemple, de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme ». Selon le Conseil d’État, le fascicule interprète parfaitement les dispositions légales et réglementaires : seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au sens de la loi. Il est donc logique de considérer que la consommation d’espaces naturels commence à compter du démarrage effectif des travaux de construction et d’aménagement, et non à partir de la seule délivrance d’une autorisation d’urbanisme.

CE 24/07/2025, n°492005, mentionné dans les tables du recueil Lebon.

Michel Degoffe le 25 septembre 2025 - n°506 de Urbanisme Pratique